Miten turvata rauhan turvaaminen?

 Geneve

Rauhanturvaoperaatiot eivät ole poliittisesti neutraaleja, ja niissä tasapainotellaan suojeluvelvoitteen ja minimaalisen voimankäytön välillä. Ne myös maksavat paljon, mutta tulisivatko pitkittyneet alueelliset konfliktit vielä kalliimmiksi?

Kansainvälinen kriisinhallinta ja rauhanturvaaminen on ollut viimeiset kymmenen vuotta reippaasti kasvava toimiala. Rauhaa turvataan ahkerimmin Afrikassa: mantereella työskentelee liki 75 % YK:n alaisesta sotilashenkilökunnasta. Suurin rauhanturvaoperaatio toimii Kongon tasavallassa. Maan vakauttamiseen keskittyvä MONUSCO jatkaa 11 vuotta maassa toimineen MONUC- rauhanturvaoperaation työtä reilun 19 000 rauhanturvaajan voimin.

Kylmän sodan poliittisten blokkien murtuminen avitti konsensuspäätösten tekoa YK:n turvallisuusneuvostossa ja sinibarettien määrä kasvoi kymmenessä vuodessa liki yhdeksänkertaiseksi. Tällä haavaa kuudessatoista YK:n alaisessa rauhanturvaoperaatiossa toimii noin 124 000 sotilasta, poliisia ja  siviilityöntekijää. Rauhanturvaamisen käytettiin vuonna 2010 noin 8 miljardia dollaria.

Kasvutrendi on kuitenkin taittumassa, ja laajojen rauhanturvaoperaatioiden sijaan haetaan uusia tapoja ehkäistä ja ratkaista konflikteja. Ian Martin, monissa missioissa palvellut rauhanturvakonkari, analysoi YK:n kriisinhallintapaletin haasteita Geneva Centre of Security Policyn paneelissa.

”Jokainen konflikti on erilainen. Kaavamaisten, isojen rauhaturvaoperaatioiden sijaan kansainvälisten ratkaisuyritysten tulisi pyrkiä luovaan ja joustavaan, monipuolista asiantuntemusta hyödyntävään ”designer”- lähestymistapaan.”

Martinin mielestä sotilasvetoisella rauhanturvaoperaatiolla ei voida vaikuttaa konfliktin perussyihin, jotka saattavat olla rauhansopimuksesta huolimatta yhä ratkaisematta. Perinteisillä rauhanturvaoperaatioilla ei ole myöskään riittävästi välineitä tukea konfliktin jälkeistä poliittista prosessia.”

Martinin kanssa samassa paneelissa puhunut entinen MONUCin johtaja Alan Doss korostikin syvällisen poliittisen analyysin roolia. ”Rauhanturvaoperaatiot perustuvat kansainväliseen humanitääriseen lakiin ja saavat siunauksen turvallisuusneuvostolta, mutta mikään operaatio ei ole poliittisesti neutraali. Kaikki rauhanoperaatiot sisältävät poliittisen ulottuvuuden, samoin myös humanitäärinen toiminta ja kehitysyhteistyö. Konflikteihin puuttumisen poliittiset ulottuvuudet tulisi analysoida huolellisesti operaation kaikissa vaiheissa, suunnittelu mukaan lukien."

Dossin mukaan parhainkaan sotilas- ja poliisitoiminnan suunnittelu ei riitä, sillä ilman kunnollista poliittista strategiaa operaatiot pitkittyvät ja tavoitteet jäävät saavuttamatta.

Aiemmin rauhanturvaamisen tavoitteet olivat suhteellisen vaatimattomia – lähinnä kyse onkin neuvoteltujen tulitauko- ja aseleposopimusten ja demilitarisoitujen alueiden valvonnasta. Operaatiot olivat myös miesvoimaltaan pieniä, eikä niiltä odotettu valmiutta puuttua tilanteeseen konfliktien kärjistyessä mahdollisesti uudelleen. Liian pienistä operaatioista maksettiin kuitenkin kova hinta. UNAMIRin 2 400 rauhanturvaajan voimattomuus Ruandan arviolta 800 000 uhria vaatineen kansanmurhan edessä, ja YK:n turva-alueella 400 hollantilaisrauhanturvaajan silmien alla tapahtunut Srebrenican joukkomurha pakottivat kansainvälisen yhteisön arvioimaan uudelleen rauhanturvaamisen tavoitteita ja annettujen mandaattien riittävyyttä.

Nyt käynnissä olevien YK-operaatioiden odotetaan suoriutuvan monimutkaisista sotilaallisista väliintuloista, poliisitehtävistä, vaalimonitoroinnista, ihmisoikeuksien turvaamisesta ja konfliktin jälkeisestä vakauttamisesta. Myös operaatioiden miesvahvuudet kasvoivat 1990-luvun alun katastrofaalisten epäonnistumisten seurauksena. Sierra Leonen konfliktia rauhoittamaan lähetettiin 1990-luvun lopussa liki 20 000 rauhanturvaajaa, varsin onnistunein lopputuloksin.

Siviilien suojelun korostaminen on keskeinen osa rauhanturvadoktriinin uudelleenmuotoilua. Aiemmin vallalla oli näkemys, että vain maiden väliset konfliktit voivat uhata kansainvälistä turvallisuutta ja oikeuttaa YK:n väliintulon. Vuoden 2005 YK:n huippukokouksessa  poliittiset johtajat sitoutuivat suojeluvelvoitteeseen, ns. “responsibility to protect” -periaatteeseen, joka vaatii kansainvälistä yhteisöä puuttumaan myös valtion sisäisiin kansanmurhiin, etnisiin puhdistuksiin, sotarikoksiin ja rikoksiin ihmisyyttä vastaan. Sitoumuksen mukaan “kansainvälisen yhteisön tulee suojella väestöä em. rikoksilta tarvittavin diplomaattisin, humanitäärisin ja kaikin rauhanomaisin keinoin. Mikäli valtio on kyvytön suojaamaan väestöään tai syyllistyy em. rikoksiin, kansainvälisen yhteisön tulee käyttää kovempia toimenpiteitä, tarvittaessa myös kollektiivisia turvallisuusneuvoston hyväksymiä voimakeinoja”.

Mitkä voimakeinot sitten ovat kohtuullisia, mitkä liiallisia? Kansainvälisten kriisinhallintaoperaatioiden mandaatit tasapainottelevat suojeluvelvoitteen ja minimaalisen sotilaallisen voimankäytön periaatteen välissä. Riittävän voimankäytön raja on häilyvä siirryttäessä periaatteista käytännön kriisinhallintaan.

Nicki Bennett, entinen Oxfamin humanitääristen asioiden neuvonantaja, analysoi haasteita maaliskuun 2010 Humanitarian Exchange Magazinessa. “Korkean tason poliittiset päättäjät ja diplomaatit ovat omaksuneet siviilien suojelun retoriikkaansa. Rauhanturvaoperaatioissa toimiville jää usein epäselväksi, mitä suojelumandaatti käytännössä tarkoittaa. Ensinnäkin, useimpien rauhanturvaoperaatioiden mandaatti vaatii, että kohdehallitus hyväksyy joukkojen läsnäolon. Lisäksi YK- sihteeristö välttää riskejä ja monet jäsenvaltiot painottavat minimivoimankäyttöä rauhanturvaoperaatioiden tärkeimpänä periaatteena. Näissä ristipaineissa on vaikea löytää sopivia menetelmiä siviilien suojeluun ja konfliktin poliittisen ratkaisun tukemiseen.”

Surullinen esimerkki kasvavien odotusten ja käytössä olevien keinojen ristiriidasta on vaikkapa Sudanissa toukokuussa 2008 Abyeiin kaupunkiin kohdistunut hyökkäys, joka tuhosi kaupungin ja ajoi tuhannet siviilit pakoon. Paikallinen väestö ja kansainväliset humanitääriset avustusjärjestöt olivat raivoissaan siitä, että paikalla olleet UNMISin rauhanturvaajat eivät estäneet tuhoa. UNMISin johto puolustautui toteamalla, että operaation mandaatti ei oikeuttanut hyökkäykseen torjumiseen tarvittavaa voimankäyttöä. Rauhanturvaajien mukaan tilanteessa tehtiin käytössä oleilla resursseilla kaikki mahdollinen.

Siviilien suojeluvelvoitteen toteuttamiseen on luvassa yksityiskohtaisempaa ohjeistusta. YK:n rauhaturvaoperaatioista vastuussa olevat yksiköt DPKO ja DSF saivat viime vuonna valmiiksi manuaalin, joka pyrkii yhtenäistämään siviiliensuojelun strategiaa ja käytäntöjä. Suurin osa rauhanturvaajista on saanut perinteisen sotilaskoulutuksen, joka valmentaa lähinnä maa-alueiden puolustamiseen, ei yksittäisten siviilien suojelemiseen.  Ylipäätään rauhaturvaajien tiedoissa ja taidoissa on toivomisen varaa.

YK:n rauhanturvaoperaatiot toteutetaan jäsenmaiden lahjoittaman sotilashenkilökunnan varassa. Suurin osa rauhaturvaajista, yli 70% , tulee Afrikan tai Aasian maiden armeijoista, joissa sotilaiden peruskoulutus ei välttämättä vastaa rauhaturvaoperaatioiden haasteita. Länsimaita on koetettu innostaa osallistumaan enemmän rauhanturvaamiseen, eikä pelkästään rahoittajana, vaan antamalla osaavaa henkilökuntaa operaatioiden käyttöön. Kampanjaa on käyty laihoin tuloksin, eikä lähitulevaisuudessa ole odotettavissa tilanteeseen parannusta. Monet potentiaaliset joukkojen antajat ovat myös NATO-maita, mikä kiristää entisestään kilpailua henkilökuntaresursseista.

YK- operaatioita miehittävät ahkerimmin Pakistan, Bangladesh, Intia, Egypti, Nigeria ja Nepal. Näille maille osallistumisen ponnin on usein lisäkoulutuksen ja palkkarahojen saaminen omille sotilaille. Suhteessa lisäopin tarpeisiin henkilökunnan koulutukseen varatut rahat ovat kuitenkin olleet riittämättömiä. Kuilua entistä kunnianhimoisempien mandaattien ja käytettävissä olevien resurssien välillä kasvattaa myös se, että mandaatin antaja eli turvallisuusneuvosto ei ole vastuussa resurssien turvaamisesta. Rahankeruu on YK-sihteeristön vastuulla.

 
Rauhanturvaoperaatioiden lisäksi YK:n kriisinhallintapalettiin kuuluvat Rauhanrakentamiskomission alaiset ns. poliittiset missiot. Ne tukevat diplomaatti- ja siviilivoimin rauhansopimuksien ehtojen toteuttamista ja konfliktin jälkeistä yhteiskunnan vakauttamista. Näiden missioiden vuosibudjetti on verrattain vaatimaton, noin miljardin dollarin luokkaa. Tällä hetkellä käynnissä olevissa 50 missiossa toimii noin 6 000 asiantuntijaa. Rauhanturvaoperaatiot ja poliittiset missiot ovat tilanteesta riippuen ajallisesti peräkkäisiä tai limittäisiä. Optimaalisen konfliktinhallinnan esteenä on kuitenkin se, että YK:n hallinto ja jäsenmaat näkevät toiminnot usein toistensa kilpailijoina sen sijaan, että pyrittäisiin joustavaan, koko työkalupakkia hyödyntävään pakettiratkaisuun.

”Tällä hetkellä rauhanturvaoperaatiot ja poliittiset missiot suunnitellaan ja resursoidaan erillään. Koordinaatio eri osastoiden välillä on hataraa. Hallinnollinen rakenne ei mahdollista riittävää vuoropuhelua operaatioiden suunnittelussa ja toteuttamisessa. Jäykät hallinnolliset rakenteet eivät toimi, jos toisaalta YK:lta odotetaan toimintaa aina vain monimutkaisemmissa konteksteissa,” Ian Martin varoitti Geneva Centre of Security Policyn paneelikeskustelussa.

Rauhaturvaaminen maksaa, mutta vielä kalliimmaksi tulevat pitkittyneet alueelliset konfliktit. Isot sotilaallispainotteiset operaatiotkaan eivät loppujen lopuksi vaadi tähtitieteellisiä budjetteja.

“Rahanpuutteeseen vetoaminen on usein helppo tekosyy olla tekemättä asioita”, totesi Alan Doss paneelissa. Rauhanturvaaminen on myös nappikauppaa verrattuna yleisiin sotilasmenoihin. YK käytti kymmenvuotiskautena 1990-2000 noin 20 miljardia dollaria rauhanturvaoperaatioihin. SIPRIn tilastojen mukaan Yhdysvaltojen vuoden 2010 puolustusbudjetti, Irakin ja Afganistanin operaatiot mukaan lukien, oli liki 687 miljardia dollaria. Euroopassa sotilasmenoihin kulutti eniten Iso-Britannia, jonka puolustusbudjetti ylsi 61,3 miljardiin dollariin.
 
Kansainvälisiä järjestöjä syytetään usein tehottomuudesta. Rauhaturvaamisessa YK on kuitenkin osoittautunut kustannustehokkaaksi. YK-vetoinen operaatio maksaa noin viidenneksen siitä, mitä vastaava operaatio Yhdysvaltojen armeijan suorittamana. Yhdysvallat on YK:n rauhanturvaoperaatioiden suurin rahoittaja, vaikkei se yleensä maksakaan täysimääräisesti sille YK:n perustusasiakirjan mukaan lankeavia laskuja. Obaman hallinto lupasi lisätä tukea kansainväliselle rauhanturvaamiselle, mutta talouskriisi ja pitkittyvät sotilasoperaatiot Irakissa ja Afganistanissa ovat laimentaneet innokkuutta. Yhdysvaltojen vuoden 2010 kontribuutio oli reilut 2 miljardia dollaria, ja tänä keväänä maa ilmoitti leikkaavansa rauhanturvaamisrahoista 11 %. Vuodelle 2011 heruukin sitten enää 1,89 miljardia taalaa.

Ian Martin muistutti rauhanturvaoperaatioiden tulevaisuuden olevan jäsenmaiden käsissä: ”YK:n virkamiehet voivat tehostaa omien yksikköjensä toimintaa ja parantaa henkilöstön ammattitaitoa. Operaatioiden mandaatit, YK:n hallinnollinen rakenne, päätöksentekomenetelmät ja budjettiosuudet ovat kuitenkin jäsenmaiden käsissä. Kansainvälisen politiikan ylimmällä tasolla kaivataan asiantuntevaa ja paneutuvaa keskustelua rauhanturvaamisesta. YK:lla on paljon tieto-taitoa, jonka pohjalta innovoida erilaisia rauhanvälitys- ja rakentamisprosesseja. Jäsenmaiden käsissä on taata tarvittavat mandaatit, päätöksentekorakenteet ja resurssit.”
 
 
Lue lisää: Annual Review of Global Peace Operations, 2011 ja Review of Political Missions 2010, Center on International Cooperation

Kuvat: Sudanissa toukokuussa 2008 Abyeiin kaupunkiin kohdistunut hyökkäys tuhosi kaupungin ja ajoi tuhannet siviilit pakoon. Kuvat YK:n UNMIS-operaatio, Stuart Price.