Lissabonin sopimus – yhtenäistä vai eriytyvää turvallisuuspolitiikkaa?

Kirjoittaja:

EU:n uuden perustussopimuksen merkitykset ovat kiistanalaisia. Turvallisuus- ja ulkopolitiikka pysyy hallitusten välisenä, mutta toimintavaltaa annetaan myös unionin ulkoministerin, presidentin sekä komission puheenjohtajan muodostamalle ”troikalle”. Jäsenvaltioiden odotetaan korottavan puolustusmenojaan.

EU:n uusi perussopimus halutaan saada voimaan viimeistään kesäkuussa 2009. Ranska on Lissabonin sopimuksen jo ratifioinut. Suomessa se esitellään eduskunnalle maaliskuussa. Irlannissa siitä järjestetään kansanäänestys. Turvallisuus- ja puolustuspolitiikan osalta sopimus vastaa useimpien jäsenmaiden kuten Suomen vuonna 2006 ratifioimaa perustuslakisopimusta, joka kaatui Ranskan ja Hollannin kansanäänestyksiin.

Uudistusten merkityksestä kiistellään. Viime kädessä politiikan suunnan määräävät jäsenmaat, eivät paragrafit. Ulko-, turvallisuus- ja puolustuspolitiikka pysyy hallitusten välisenä, mutta merkittävää toimintavaltaa annetaan ”troikalle”, jonka muodostavat unionin ”ulkoministeri”, sen uusi valtionpäämiesten neuvoston pysyvä puheenjohtaja (”presidentti”) sekä komission puheenjohtaja. Monia uudistuksia on jo pantu toimeen jäsenmaiden yhteisillä päätöksillä. Perustuslakisopimuksen valmistelu vei kuutisen vuotta, ja sen ideoista on jo toteutettu esimerkiksi yhteinen puolustustarvikevirasto EDA.

Lissabonin sopimus vahvistaa ulko- ja turvallisuuspolitiikan korkean edustajan asemaa. Kankea termi sisältää ulkoministerin toimenkuvan. Nykyisen korkean edustajan Javier Solanan toiminta on ollut uusien säännösten mallina. ”Ulkoministeri” on ensimmäinen yhteisön edustaja, joka asetetaan ministerineuvoston puheenjohtajaksi. Nykyisin ulkoministereiden kokouksissa puhetta johtaa puheenjohtajakierrossa vuorossa olevan maan ulkoministeri. Ratkaisu siirtää yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan valmistelun ”ulkoministerin” kabinettiin, jossa on myös siviili- ja sotilaallinen kriisinhallintakoneisto.

Lisää rahaa puolustukseen

Puolustuspolitiikan profiili on terävä. Sopimus sitouttaa ilman perusteluja jäsenvaltiot korottamaan puolustusbudjettejaan. Tämä on sopimuksen ainoa valtioille asettama julkisten menojen lisäämisvaatimus. Kyse ei ole unionin tarpeisiin osoitetuista voimavaroista.

Unionin yhteinen puolustuspolitiikka johtaa yhteiseen puolustusratkaisuun, jos kukin jäsenmaa osaltaan niin päättää. Tämä ei ole nyt näköpiirissä. Muutenkin sotilaallista tai puolustusmerkitystä omaavissa asioissa edellytetään aina valtioiden yksimielisyyttä. Kriisinhallintaa ei suorita ”EU-armeija”, vaan kansalliset joukot yhteistoiminnassa.

Huhtikuussa 2003 Naton rakenteet olivat ratkeamisillaan USA:n hyökättyä Irakiin. Tuolloin Ranska, Saksa, Belgia ja Luxemburg olivat lähellä eurooppalaisen puolustusliiton perustamista. Nyt Ranska pyrkii lähentymään Natoa, ja on nostanut puolustuspolitiikan syksyn puheenjohtajuuskautensa pääteemoihin.

Pehmeä voima yhteen hanskaan

Ulkoministeri saa myös komission varapuheenjohtajan tuolin. Ulko- ja turvallisuuspolitiikka yhtenäistyvät unionin koneistossa. Tähän asti EU:n ulkosuhteista vastaavat komissaarit ovat helposti voineet pelata eri puulaakissa kuin komission ulkopuolinen ”ulkoministeri” Solana. Ulkosuhteita hoitavat nykyisessä komissiossa esimerkiksi ulkoasiain- ja naapuruussuhteiden komissaari Benita Ferrero-Waldner, laajentumiskomissaari Olli Rehn, kehitysapu- ja humanitaarisen avun komissaari Louis Michel, energiapolitiikasta päättävä Andris Piebalgs ja maailmankauppasuhteista vastaava komissaari Peter Mandelson. Paljon puhutut EU:n pehmeät voimavarat kootaan yhdeksi joukkueeksi.

Valtionpäämiehet ovat perinteisesti pitäneet kahdesti vuodessa virallisen huippukokouksen kulloisenkin puheenjohtajamaan johdolla. Eurooppa-neuvostolle perustetaan puheenjohtajan toimi, ja sille valmistelukoneisto. Iso-Britannian ex-pääministeri Tony Blair käy jo avointa presidenttikampanjaa.

”Presidentin” tehtävänkuva on avoin, eikä se jää edustukselliseksi. Huippukokouksissa asetetaan useiden vuosien linjat ja sovitaan tärkeimmät yhteiset kannat. Perustuslakisopimusprosessia vetänyt Ranskan entinen presidentti Valery Ciscard d´Estaing on itse ollut kiinnostunut asemasta.

Kaksi ja puoli vuotta istuvan ”presidentin” joustavan tehtävänkuvan on myös pelätty voivan helposti aiheuttaa skismoja ”ulkoministerin” kanssa. Komission puheenjohtajakin saattaa vastahankaan heittäytyessään olla kova pala täystyöllistetylle ulkoministerille.

Komission valta kasvaa

Lissabonin sopimus siirtää päätökset useilla politiikka-aloilla määräenemmistöratkaisuiksi, samalla kun europarlamentti saa edustuksellisen parlamentin tehtäviä. Komission valta kasvaa, kun yksittäinen jäsenmaa ei voi estää esitysten läpimenoa. Ulko-, turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaan parlamentti ei saa sananvaltaa, mutta sen kaksi valiokuntaa tuskin tyytyvät kaavailtuihin kahteen selontekoon, keskusteluun ja suosituksiin vuodessa ilman todellista vaikutusvaltaa.

Parlamenttia varmasti ärsyttää myös unioniin vuonna 2000 sulautetun puolustusliitto WEU:n parlamentaarisen yleiskokouksen isottelu. Nizzan sopimuksen oli määrä saatella WEU ikiuneen, mutta sen parlamentaarikkokokous toimii yhä aloitteellisemmin, väittäen olevansa unionin turvallisuus- ja puolustuspolitiikan parlamentaarinen elin.

Lissabonin sopimus tarjoaa mahdollisuuksia myös unionin eriytymiselle saarekkeisiin ja eri nopeudella tiivistyviin ryhmittymiin turvallisuuspolitiikassa. Niiden koossa pitäminen voi muodostua vaikeaksi. Varusteluvirasto EDA on laajentamassa kilpailua ja yhteismarkkinoita asehankintaan, joka on viimeisiä kotimarkkinasuojaa nauttineita julkishankintojen alueita. Yhteiset asehankinnat ja tuki teollisuuden kehitysprojekteille ovat eräs integraatioydin, jolla eurooppalaiset yritykset pitävät markkinaosuutensa maailmalla. Ranska on kiinnostunut Kiinan vientisaarron purkamisesta. EU on Afrikan suurin asetoimittaja.

Turvallisuus- ja puolustussektorilla on Lissabonin sopimuksessa toinenkin oma yhteistyömuoto, pysyvä rakenneyhteistyö, joka on tarkoitettu integraatioytimeksi kykenevimmille valtioille. Jäsenyys on avoin kaikille rasitteisiin sitoutuville maille. Kerhoja syntynee esimerkiksi huipputeknologiaan, vaativiin rauhaanpakottamisoperaatioihin tai erityisjoukko-osastojen perustamiseksi.

Uusia Petersbergin tehtäviä

Unionin puolustuspolitiikkaan liitetään harvoin esimerkiksi alueellisen koskemattomuuden suojaaminen tai pelotevaikutuksen luominen mahdollisia aggressioita vastaan. Ranska on tosin joitakin kertoja tarjonnut ydinasettaan koko Euroopan sateenvarjoksi. Yhteiset toimintamuodot on sopimuksessa rajoitettu ns. Petersberg -tehtäviin, joita suoritetaan unionin alueen ulkopuolissa valtioissa. Konflikteja voidaan torjua ennalta ja kriisejä pyritään hallitsemaan sekä sotilaallisin että siviilikeinoin. Rauhaan pakottaminen kuuluu nykyisiin tehtäviin, ja unioni osallistuu jälleenrakennukseenkin. Uusia Petersberg -tehtäviä ovat mm. sotilasneuvontajatoiminta ja terrorismin torjunta. Nopean toiminnan tarpeisiin perustetaan rahasto.

Sopimuksen turvatakuulauseke on saanut hämmästyttävän vähän huomiota keskustelussa. Artiklan mukaan jäsenmaat antavat (YK:n peruskirjan mukaisesti) kaikkea käytettävissä olevaa apua maalle, jonka alue on joutunut aseellisen hyökkäyksen kohteeksi. Velvoite ei vaikuta jäsenmaiden turvallisuus- ja puolustuspolitiikan erityislaatuun. Esimerkiksi Ruotsin hallitus totesi joulukuisessa selvityksessään valtiopäiville, ”ettei artikla aiheuta sotilaallisesti liittoutumattomille maille kuten Ruotsille mitään puolustusvelvoitteita”.

Yhteisvastuu koskee onnettomuuksia

Unionin sisäinen turvallisuus saa vahvistusta poliisi- ja oikeusasioiden sektorissa, rajavalvonnassa, pelastuspalvelutoiminnassa ja etenkin terrorismin torjunnassa. Siviili- ja sotilasnäkökulma lähenevät toisiaan. Sopimuksen solidaarisuus- eli yhteisvastuulauseke koskee sekä onnettomuuksia, terroritekoja että luonnononnettomuuksia. Niiden torjumiseen voidaan käyttää myös puolustusvoimia. Jäsenvaltiot lupaavat antaa toisilleen koordinoitua apua tällaisissa tapauksissa.

”Presidentin” ja ”ulkoministerin” valinta sekä heidän virkakoneistojensa virittäminen osuu Ranskan, Ruotsin ja Tsekin puheenjohtajakaudelle, joka alkaa tänä syksynä. Verhojen takana kamppailu käy jo kiihkeänä.

Irlanti ensin hylkäsi kansanäänestyksessä ja sitten hyväksyi edellisen perussopimuksen saatuaan turvallisuuspolitiikkansa tulkinnalle erityislausuman. Operaation toistuminen voi viivyttää myös Lissabonin sopimuksen voimaantuloa.

Kesäkuun 2009 europarlamenttivaalien jälkeen valitaan uusi komissio ja sen puheenjohtaja, ja tässä yhteydessä europarlamentti näyttänee myös ulkopoliittista voimaansa.

 

Lisää aiheesta:

Lissabonin sopimus:

http://europa.eu/lisbon_treaty/glance/index_fi.htm

Ruotsin hallitus: Lissabonfördraget:

http://www.regeringen.se/sb/d/108/a/94981

Lissabonin sopimusteksti ruotsiksi:

http://www.sieps.se/publ/rapporter/2007/bilagor2007/lissabonfordraget_si...

Lehden numero: